Дмитро Донцов «Вибрані твори» Том 1 «Політична аналітика»: УКРАЇНСЬКО-РОСІЙСЬКА УГОДА ТА ЇЇ ПРАВНИЙ ХАРАКТЕР

УКРАЇНСЬКО-РОСІЙСЬКА УГОДА ТА ЇЇ ПРАВНИЙ ХАРАКТЕР

[Надруковано у виданні:Донцов Д.Вибрані твори у 10-ти т. Т.1 :Політична аналітика (1912 – 1918)/ Упоряд., ред., автор передм. О.Баган.  –  Дрогобич-Львів:ВФ”Відродження”, 2011]

 

Безнастанна зміна політичної ситуації в Росії та на Україні не дозволяє гля- діти на угоду 3/16 липня, як на щось дефінітивне, тим більше, що після вираз-     но виявленої інтенції обох договірних сторін нова українська “конституція” має обов’язувати лише тимчасово – до скликання російської конституанти, якій засте- режено рішальний голос у сій справі. Проте правна оцінка угоди є цілком на місці, як одного з етапів російсько-українських відносин, що зачалися Переяславським трактатом, а були обірвані за Катерини II. Акт 3/16 липня нав’язує знов урвану нит- ку історичної традиції і снує її далі, отже, займе належне йому місце в політичнім будівництві українського народу. Дати спробу правної характеристики сього акту та вказати його місце серед инших договорів, “статей” та “пожалувань”, що ними так багата наша історія, є одинокою метою статті. Але спершу кілька слів про по- літичну сторону проблеми.

Документами, на яких опираються теперішні правні відносини між Україною та Росією, є: декларація Тимчасового Правительства з дня 2/15 липня і другий Універсал Української Центральної Ради з дня 3/16 того ж місяця, зрештою, “ін- струкція” Генеральному Секретаріятові, видана Тимчасовим Правительством 4/17 серпня для інтерпретації угоди 3/16 липня. Навіть за визнанням самих українців, і то не лише “крайніх”, другий Універсал був набагато поміркованіший щодо уряду від першого, а прийнята Центральною Радою “інструкція” містила в собі ще більші поступки ідеї централізму. Чи були сі уступки потрібні? Дати на те вичерпну від- повідь з огляду на скупі, а часом свідомо перекручувані відомості, що колпорту- ються за кордоном про українські справи, тяжко. Проте думаю, що занадто велика поступливість Центральної Ради ледве чи знаходила своє оправдання як у політич- ній ситуації Росії, так і у взаємнім відношенню суспільних сил на Україні. Під час видання першого Універсалу й укладення угоди становище уряду було о много ко- рисніше, як наприкінці серпня. Правда, лєнінська криза вже висіла в повітрю, але російське військо переможно посувалася в бік Конюхова й Галича – і авторитет Ке- ренського, якому, як усі тоді думали, вдалося привернути бойову силу армії, стояв дуже високо. Мимо того, Центральна Рада не злякалася розриву з Петербургом, і останній мусив поступитися. Під час, коли приймалася і дискутувалася “інструк- ція” (серпень), становище уряду було набагато слабкіше. Повстання большевиків було вправді придушене, але починалася набагато грізніша авантюра Корнілова, за яким стояли не лише реакціонери, але й кадети, не говорячи вже про октябристів. Російську армію, розбиту і здеморалізовану, гнано поза межі Галичини та Лівонії. Момент був такий, що уряд більше, ніж коли-небудь, більше правдоподібно, як  у липні мусив би рахуватися з бажаннями Центральної Ради, коли б їх поставили рі- шуче. Се не сталося. Угодовці з Центральної Ради (в тім числі і речник Винничен- ко) аргументували свою політику тим, що небезпека контрреволюції, що, власне, змагалася, вимагала за всяку ціну підпирати революційний уряд. Одначе ледве чи сей аргумент був слушний, бо ще в більшому ступені російському урядові залежа- ло rebus siс stantibus на українцях, тим більше, що, за словами Винниченка, виста- чило б одного слова Центральної Ради, аби українські полки відкрили галицький та румунський фронти. Політична сила українського руху також, наскільки ми в стані про се судити, промовляла б скорше за гострішою тактикою. Треба пригадати собі лише той захват, що огорнув цілий край по проголошенню першого Універсалу Центральної Ради. Але навіть і потім Раді обіцяли свою підтримку полуботківці. З причин, досі не вияснених, Рада зреклася сеї підтримки. Навпаки, повстання полу- ботківців придушено Генеральним Секретаріятом на спілку з командантом Київ- ської військової округи полк. Оберучєвим і начальником міліції Лєпарським; отже, на спілку з тими панами, яких полуботківці хотіли заарештувати і які (разом із Ґеровським) трохи пізніше зробили погром Богданівського полку в Києві. Визна- ли авторитет Ради і многі земства, кликали її витривати на становищі й українські відділи з фронту, обіцяючи кожної хвилі своє збройне попертя. Рада відкинула     й сю поміч, взиваючи українських жовнірів до спокою і відсилаючи, на жадання уряду, свою одиноку опору, полк ім. Хмельницького, на фронт. Взивав Раду до енергійніших кроків і Всеукраїнський селянський з’їзд, що радив у Києві у верес- ні, а всеукраїнська Рада військових делегатів на своїм надзвичайнім засіданню в ніч з 9 на 10 вересня н. ст. взивала навіть Центральну Раду “негайно взяти у свої руки через Генеральний Секретаріят всю власть на Україні”. Ба, навіть київський Губернський Виконавчий Комітет (з Суковкіним на чолі) жадав у своїй телеграмі до уряду з 20 вересня н. ст. розширення влади Генерального Секретаріяту в по- рівнанню з “інструкцією”. Всі сі заяви не вплинули, одначе, на рішення Генераль- ного Секретаріяту і Ради, які, приймаючи, хоч і проти власної волі, “інструкцію”, виявили, здається, замало довір’я до сили революційного руху на Україні та за- багато віри у впливи жидівсько-російсько-польської меншости в краю. Бо ж відо- мо, що головними прихильниками прийняття “інструкції” в Центральній Раді були кадети, російські соціял-демократи і жиди. Самі українські прихильники угоди як один з найважливіших своїх аргументів висували ті нібито фатальні наслідки, які матиме відкинення “інструкції” для мирного співжиття національностей на Укра- їні. Грали роль, розуміється, й инші моменти. Так, на засіданню Малої Ради 20 серпня н. ст. Винниченко заявив, що розрив з правительством був би небезпечний тому, що тоді “не буде Центральної Ради, а буде нелегальна організація”, до якої людність не матиме ніби давнього довір’я. Виголошуючи свою енунціяцію, голова Генерального Секретаріяту, мабуть, забув, що свій авторитет здобула Рада не через санкцію уряду, а навпаки – сю санкцію вона вимусила дати уряд, спираючись на свою повагу, повагу тоді ще нелегальної організації. Загалом се значило не розу- міти суті революції, коли в той час, як одна по одній творилися покликані ad hoc нелегальні організації, як Рада робітничих і жовнірських делегатів, “демократична конференція”, “приготовавчий парламент”, “диктатура”, “директорія” і т. и. – се значило, повторюю, не розуміти суті революції, коли під час творення подібних не- легальних організацій боятися вийти з-під опіки ослабленого, спрагненого всякої помочі, роздертого внутрішніми конфліктами уряду, проти якого, до того ж, можна було б, здається, кожної хвилі змобілізувати цілу українську демократію. Хіба що Центральна Рада підтримки сеї демократії не була певна? В такім разі просто без- відповідальними були заяви Винниченка, що буцімто на скинення Ради українські жовніри готові були відкрити фронт, що ціла Україна, як довга й широка, чекала лише на голос Генерального Секретаріяту і т. п. Можна лишити на боці питан-   ня, чи не було б вказаним розвинути цілком отверто сепаратистичний прапор на Україні, чи не ліпше було б спробувати раз відірватися від держави, що, задовжена по вуха, обернена по війні в позбавлену суверенности колонію Антанти, принесе лише руїну нам, можна лишити се питання на боці. Але навіть стоячи на ґрунті російської державности, не можна, здається, не признати, що поступливість Ради  і Секретаріяту щодо уряду і прийняття ними “інструкції” було, наскільки звідси можна орієнтуватися в тамтешніх подіях, політичним блудом. Побачимо, чим була українсько-російська угода з погляду правного?

Історична традиція, нав’язана на Україні в четвертий рік світової війни, бере свій початок від Переяславської умови 1654 року. При оцінці правного характеру сеї умови, як рівно ж і самої Гетьманщини, історики – як наші, так і чужі впадають в одну засадничу помилку. Вони обмежуються звичайно розглядом самих актів, що на них будувалися відносини між Росією і Україною, натомість практика дер- жавного життя, функціонування державної машини на Україні цікавило їх менше. Тим часом ніщо не достачало так багато матеріялу до студій над правно-державним характером Гетьманщини, як, власне, ся практика, з якої поволі творилося звичаєве право. Злучена з Москвою на підставі договору, який невільно було порушити од- носторонньо, маючи з Москвою лише спільну зовнішню політику й особу монарха, Гетьманщина була аж до часів Петра самостійною державою. Можна сперечатися щодо характеру створеного Хмельницьким і царем Олексієм зв’язку, вважати його або за персональну, або за реальну унію, але державою Гетьманщина була як за обсягом компетенції її зверхньої влади, за способом її утворення (не одностороннє надання, а договір), так, зрештою, і за тими правно-державними нормами, які по- чали творитися в новім державнім організмі дорогою ussu-y. Всі три складники поняття держави мала Гетьманщина. “Вона мала свою територію – землі гетьман- ською рейменту” (в протиставленню до земель царського рейменту), мала, як вже вказано, державну владу, мала, зрештою, підлеглу сій владі націю: в царських уні- версалах та в инших офіційних документах тої доби українців називали “малоро- сійським народом”, як чимсь одрубним. Вони були тим, що тепер наззивали би “політичною нацією”. Не існувало спільне російське громадянство. У практиці іс- нувало поняття українського індигенату, що видно з норм писаного і звичаєвого права, наприклад, о несенню урядів, набуванню землі на Україні (застереженім лише українцям). Свої суверенні права на Україні міг виконувати цар не инакше, як через місцеву владу. Не було винятком із сеї засади право тримання та перехову російських військ на Україні, що підпадає під поняття державних сервітутів. Так тривало більш-менш до Петра, від якого починає Гетьманщина чимраз більше втрачати характер держави, аби відтак (за Катерини) зійти до ролі звичайної про- вінції. Настановлення “Малороссийской коллеґии” (1722) було “першим односто- роннім регулюванням українських справ з боку російського уряду. Від сього часу стала Україна фактично, правда, автономною, але лише провінцією Росії; остання була відтоді компетентною сю автономію звузити або розширити за власним упо- добанням. З таким характером існувала Україна навіть по скасуванню Гетьманщи- ни аж до 27 жовтня 1781, коли “землі гетьманського рейменту” поділено на три губернїї і поширено на них російський закон про губернії 1775 р. В сім році (а   не – як загально прийнято – з відходом останнього гетьмана Розумовського) втратила Гетьманщина рештки, тінь колишньої зверхности: право противитися односторон- ній зміні своєї території. Скасуванням гетьманського уряду (1763) знищено неза- лежну зверхню владу на Україні, указом 1781 – осібну українську територію, в XIX ст. щезло поволі й поняття самої української нації. У такім стані були елементи колишньої української держави з вибухом революції 1917 року, що у своїх наслід- ках привела до угоди 16 липня. Ся угода, як влучно сказав барон. Нольде, не лише “накинула Україні Генеральний Секретаріят, але й накинула Росії Україну”. І в сім її може найважливіше значення. Знищена як політична нація зі своєю власною те- риторією, ся, по термінології Столипіна, “бывшая Украина” стала знову тим, чим вона була за часів Гетьманщини. Правда, територія була обкроєна – наскілько се було можливо – петербурзькими казуїстами, але все ж се була вже осібна терито- рія, а не “губерніи съ малороссийскимъ населениемъ”. Пактуючи з Центральною Радою, уряд признав також існування окремої української нації та її представни- цтва. На тім, одначе, і вичерпується значення акту 16 липня, бо, всупереч загально в нас поширеній гадці, сей акт не створив української державної влади. Що Укра- їна не стала суверенною державою, сього, здається, не квестіонуватимуть найбіль- ші оптимісти серед нас. Але вона не стала загалом ніякою державою, хоч би несу- веренною (як Хорватія або Баварія). Коли б державний характер України визнано актом 16 липня, то значило б, що Росія перетворилася з простої на складну, союзну державу. Чи се сталося? Трьома характерними моментами союзної (у протилеж- ність до єдиної) держави є: 1) спосіб її постання (договір), 2) обмеженість компе- тенції Союзу (супроти його членів), який не може міняти відносин між собою і своїми членами без згоди сих останніх і 3) організація центральної влади. На до- говорі будувався союз з Москвою у ХVІІ віці. Його характер міг змінюватися з бі- гом часу, але, за небагатьма виїмками, сі зміни ставали фактом рівно ж шляхом умови двох рівнорядних чинників, а не одностороннім розпорядженням Москви, відповідно – Петербурга (“пожалованням”) На умові ж збудовані відносини між Фінляндією і Росією, Хорватією і Угорщиною – на підставі угоди 1868 р., ухвале- ної т. зв. регніколярними депутаціями, тобто депутаціями хорватського й угор- ського соймів. Німецька конституція 1871 р. є результатом трактатів, укладених між північнонімецьким Союзом і південно-німецькими державами. Обмеження компетенції Союзу супроти своїх членів находить свій вияв у тім, що сі договірні відносини не сміють бути односторонньо змінені або знесені. У Німеччині потріб- на для сього кваліфікована більшість у Союзній Раді, 14 (на 58) голосів у сій Раді, в якій репрезентовані окремі держави (не населення), можуть накласти veto на всяку зміну союзної конституції. Коли йдеться про зміну тих приписів конституції, якими окреслені певні права поодиноких держав у щодо цілости, то зміни сі мо- жуть бути зроблені лише за призволенням дотичної поодинокої держави. Рівно ж Art. XXX угоди 1868 року між Угорщиною та Хорватією встановлює, що відноси- ни між обома державами можуть бути змінені не инакше, як вони були встановле- ні, тобто через обопільну згоду. Подібно малася річ у Фінляндії. Коли цар Ніколай у своїм лютневім маніфесті 1899 р. односторонньо, не питаючись фінляндського сойму, провів зміни у взаємних відносинах Великого князівства й цісарства, сойм признав сей акт недійсним як супротивний основним законам. Третьою ознакою союзної держави є організація центральної влади, яка є представницею окремих держав. Такою представницею в Німеччині є Союзна Рада, в якій, за Бісмарком, знаходить свій незаперечений вислів суверенність союзних урядів. Подібним   федеративним способом організована центральна влада у Швайцарії, де є, крім наці- ональної ради (представниці цілого населення), станова рада – представниця окре- мих станів. Подібно в Злучених Державах Північної Америки, де, крім Сенату, функціонує палата представників поодиноких держав. Навіть організація вищої влади Угорщини-Хорватії (їх зв’язок уважається в науці за unio reals inequalis), збудована на федеративній засаді: над справами спільними обом державам, радить цілий пештський парламент разом зі своїми 40 хорватами, які вибрані не хорват- ським населенням, а соймом. Ба, навіть закон 30 червня 1910, який обмежував са- мостійність Фінляндії і установлював уперше її представництво в Думі для нарад над справами, спільними для Великого князівства й цісарства, навіть сей закон казав вибирати (чотирьох) членів Думи від Фінляндії – не цілому населенню краю, лише соймові, чим, як і в попередніх випадках, виразно визнавалась деяка держав- на самостійність краю. Чи подібно, хоч і обмежена самостійність визнана за Укра- їною актом 16 липня і пізнішим? Чи Росію перетворено сим актом з держави про- стої, однорідної на складену, федеративну, одним із членів якої була б Україна? Ані одно, ані друге. Акт угоди був, справді, укладений шляхом договору між Централь- ною Радою і Тимчасовим Урядом, але сей договір є лише тимчасового характеру. Ніде не зазначено, що ся угода може бути змінена лише за згодою обох сторін. На- впаки, цілий політичний устрій на Україні, встановлений угодою, має зобов’язувати, за 2-гим Універсалом Центральної Ради, лише “до Установчих (рос.) Зборів”. Уні- версал зазначає, що “Тимчасове Правительство…, визнаючи за кожним народом право на самоозначення” відносить “остаточне встановлення форми його до Уста- нових Зборів”. Про компетенцію Установчих Зборів говорить і Декларація уряду від 2/15 липня. Так само § 1 Інструкції для Генерального Секретаріяту каже: “Аж до порішення питання про місцеву управу Установчими Зборами призначується Тимчасовим Правительством на предложення Центральної Ради Генеральний Се- кретаріят”, Російські Установчі Збори, і лише вони, – ось та найвища інстанція, яка, за згідною думкою українців і москалів, має встановлювати політичні відноси- ни між обидвома краями односторонньо. Про договірність тут немає мови. Зре- штою, коли б ми хотіли добачити договірний характер українсько-російської угоди в акті 16 липня й у формі, в якій його укладено (умова і рівночасні енунціяції обох сторін), то й тоді сей договірний характер нищила б “інструкція” 17 серпня. Бо сю “інструкцію” не видано в доповнення і пояснення угоди, лише вона, за резолюцією Української Центральної Ради від 22 серпня, “нарушує угоди Ц. У. Ради з Тимча- совим правительством з 16 липня”, отже, є актом новим і чисто одностороннім. Коли б ми, отже, хотіли шукати аналогій до акту 16 липня в нашім минулім, то мусили б її знайти (щодо формальної сторони) не в “статтях” Хмельницького, хіба в “пунктах” Данила Апостола 22 серпня 1727, які, мимо їх досить широкого змісту, були одностороннім актом “пожалування”: там і тут за Україною не визнавалось права самостійно брати участь у випрацьованню засад автономії.

Актові 16 липня бракує і другої, важливої для поняття союзної держави риси: обмеження компетенції Союзу, бо коли російські Установчі Збори є одиноко ком- петентними встановлювати політичний лад на Україні, то тим самим визнається необмеженість їх компетенції. Ніде не зазначено, що компетенція Генерального Секретаріяту або Центральної Ради та їх відношення до центральної влади не мо- жуть бути змінені без їхньої волі. Навпаки, виразно підкреслено повновладдя щодо сього Установчих Зборів. Легким натяком на обмеженість компетенції централь- ного уряду щодо України, рівно ж на договірний характер майбутньої угоди    між краєм і державою є хіба вступ до “Основ тимчасового управління на Україні”, за- тверджений Малою Радою 16/29 липня. У сім вступі читаємо про Українську Цен- тральну Раду, “що має підготувати Україну до остаточного здійснення автономно- го ладу і довести її до Українських Установчих Зборів та російського Установчого Зібрання”. У сих словах мається ніби натяк на спосіб, яким має бути встановлена конституція України: взаємне порозуміння обидвох установчих зборів, щось по- дібне до реґніколярних депутацій. Але сей натяк є занадто загальний і неясний, а по-друге, ціла “конституція” 29 липня анульована прийнятою Центральною Радою “інструкцією” 17 серпня.

Третьою прикметою складеної держави є федеративна структура центральної влади. Центральна влада російської республіки не знає нічого про сю федеративну засаду ані перед угодою 16 липня, ані по ній. Зверхня вдада в Росії має полягати (наразі) в руках російської конституанти, до якої Україна посилатиме своїх послів так само, як Курщина або Вороніжчина, а не так, як, наприклад, Хорватія; сі по- сли будуть не представниками свого краю, лише – за знаною фікцією державного права – представниками цілої держави. Федеративний характер в уформованню державної волі, яскраво виступає в німецькій, швайцарській і хорватській консти- туціях. Сього характеру зовсім не слідно в планованім уладженню зверхньої влади Росії. Офіційне проголошення Росії республікою (отже, тим самим не федератив- ною, а єдиною) додає до наведених щойно негативних ще й позитивний аргумент на доказ централістичного характеру легіслативного тіла нової республіки, що ви- ключає існування хоч би напів суверенних держав у Росії. Формально, отже, по- лишаючи офіційне визнання України “політичною нацією”, в способі регулювання національно-політичних справ на Україні з вибухом революції нічого не зміни- лося. Росія не стала союзною, а Україна – загалом жодною державою. Вона зали- шилася провінцією Російської імперії1, яку організує нічим не зв’язана суверенна воля Петербурга. Україна дістала свій статут, але не так, як його дістала 1654 р. українська республіка, лише як його дістали австрійські провінції (“коронні краї”) на підставі жовтневого диплому або лютневого патенту австрійського цісаря. Коли можна лишити на боці брак договірної форми в усталенню українсько-російських відносин, бо теоретично дасться помислити утворення нової держави з якоїсь про- вінції шляхом octrоi (як, наприклад, шляхом octroi Тимчасовий Уряд прокламував польську державу); коли, далі, можна лишити на боці й федеративний характер уладження центральної влади союзної держави, який випадок може і не існувати (як, наприклад, Фінляндія і Росія не мають жодних спільних інституцій подібних до німецької Союзної Ради або пештенського парламенту), коли се все можна ли- шити на боці, то все ж таки залишається факт, що Україні не признано навіть пев- ного мінімуму компетенції, певного кола дій щодо законодавства, судівництва й адміністрації, яке було б нетикальне для зверхньої держави. Для того її, подібно, як і Канаду і (на думку декого) Гетьманщину Данила Апостола, ніяк не можна визна- ти окремою, хоч і не суверенною державою. Бо одною з найважливіших прикмет кожної поодинокої держави Союзу є посідання правних засобів проти односто- роннього розширення своєї компетенції з боку Союзу. Се право одностороннього розширення своєї компетенції натомість має союзна влада супроти провінцій, має її

 

1. Уживаю сього останнього слова не в розумінню певної форми правління, лиш як воно вживається, наприклад, в Англії.

 

Росія супроти України. Як згадано, в сім сенсі революція в стосунку між Україною і Росією формально нічого не змінила.

Яке ж правне становище займає в російській державі її новоутворена провінція “Україна”? Відповісти на се питаннє є далеко тяжче, як його поставити. Бо в новім політичнім творі “Україна” надибуємо елементи ні більше, ні менше, як аж чоти- рьох різних правних організмів. По-перше: автономної провінції, по-друге, звичай- ної провінції, наділеної деякими правами самоврядування, по-третє, окремої адмі- ністративної території (“besonderes Verwaltuhgsgebiet”), зрештою, по части навіть елементи, що стрічаються звичайно лише в державах. Що се за елементи? За дру- гим універсалом Центральної Ради і виробленої сею останньою т. зв. конституції 29 липня, Україна є, безперечно, автономною провінцією. “Прямуючи до автоном- ного ладу на Україні – читаємо в Універсалі – Ц. Р…. підготовлятиме проєкти за- конів про автономний устрій України для внесення їх на затвердження Установчих Зборів”. Виконавчим органом Центральної Ради має стати вибраний нею і перед нею одповідальний Генеральний Секретаріят, “представник демократії всієї Укра- їни” (за наївно-революційною” термінологією – те саме, що “представник усього населення”). Ще ясніше стоїть у “конституції”. За нею “вищим краєвим органом управління на Україні є Генеральний Секретаріят У. Ц. Ради, який формується Ц. Радою, відповідає перед нею і затверджується Тимчасовим Правительством” (§ 1). “Всі урядові органи на Україні підлягають владі Генерального Секретаріяту” (§  6). До складу Генерального Секретаріяту входять 14 генеральних секретарів, між ними також секретарі у справах військових, юстиції, пошт та телеграфу (§ 4). “Всі закони Тимчасового Правительства мають силу на Україні з дня проголошення їх в Краєвому Урядовому Вістникові на українській мові” (§. 19). Сі параграфи, а осо- бливо § 6 навіть переступають у своїм змісті права виконавчих органів автономних провінцій і наближають устрій України до хорватського, де краєве правительство в особі бана рівно ж відповідальне перед соймом і де воно наділене певною екзе- кутивною владою. Але угледіти в “конституції” 29 липня статут члена державно- го союзу не дозволяє § 10, за яким “Генеральний Секретаріят передає на санкцію Тимчасового Правительства ті законопроєкти, які розглянула і ухвалила Центр. Рада”. Сею постановою наближається “конституція” 29 липня до статутів австрій- ських коронних країв, де кожний краєвий закон (опріч бюджету) мусить бути – по затвердженню з боку цісаря – контрасигнований міністром президентом. Як відо- мо, “конституції”, про яку мова, не визнав Тимчасовий Уряд. Для сього останнього підставами устрою України мають бути: 1) декларація Тимчасового Уряду з дня 2/15 липня і 2) його ж таки “інструкція” з дня 4/17 серпня, прийнята Центральною Радою. Тим самим сі два документи є одинокими підставами, на яких спочиває но- вий політичний лад у краю. Звертаючись до сих актів, мусимо ствердити, що вони не визнають Україну автономною провінцією. Бо головною ознакою автономної провінції є право обмеженого на означені області політичного життя законодав- ства. Про Центральну Раду – як про законодавчий орган – не згадує ані деклара- ція, ані інструкція. Обидві переносить центр ваги українського самоврядування на Секретаріят. Перший лише обіцяє “прихильну поставу” уряду до “розроблення У. Ц. Радою проєкту національно-політичного статуту України”, а також “форми ви- рішення в краю земельної справи для внесення сих проєктів на Установчі Збори”. Так само туманно говорить про сю справу інструкція § 4 сеї останньої: “Ген. Се- кретаріят розглядає, розробляє і прекладає на затвердження Тимч. Правительству пропозиції, щодо життя краю і його управи. Сі пропозиції (не законопроєкти! –  Д.Д.) перед їх предложенням Тимч. Правительству можуть (не повинні! – Д.Д.) бути внесені на обговорення (не на рішення! – Д.Д.) Центр. Ради”. З сього виходить, що за інтенцією уряду й за змістом обох цитованих актів Центр. Рада має бути лише дорадчим тілом, що мала б повнити  тільки деякі, і то підрядні, з тих функцій,   які прислугують звичайно соймам автономних країв. Так, напр., § 19 австрійських краєвих статутів надає соймам т. зв. право ініціятиви, себто право робити перед урядом запити на видання нових, потрібних для краю, а лежачих поза його компе- тенцією законів. Лише сю функцію автономних соймів переказує Тимчасовий Уряд Центральній Раді, роблячи ще до того її виконання кожного разу залежним від Ґенерального Секретаріяту. Вплив сього останнього на законодавство у справах місцевих українських обмежує інструкція до впливу, який має краєвий уряд Боснії і Герцеговини у справах загальнодержавних. Конституція сих земель постановляє, що в усіх справах, що лежать поза властивим обсягом компетенції краєвого уряду (Landesregierung), але яких правні наслідки поширюються також на Боснію і Гер- цеговину, мають бути вислухані представники краєвого уряду. Подібні права при- знає великодушно Ґенеральному Секретаріятові “інструкція” – з тою різницею, що в сій останній йде мова не про загальнодержавні справи, лише “пропозиції щодо життя краю і його управи”. Тепер нав’язується питання: коли Центральна Рада має бути дорадчим органом, де ж у такому разі є те тіло, що ухвалюватиме закони для України? Сим тілом є наразі російські Установчі Збори. Декларація каже, що “пи- тання про національно-політичний устрій на Україні і про способи вирішення в ній земельної справи в межах загального статуту про перехід землі до рук трудових мас мусить бути вирішена Установчими Зборами”. З сього ясно, що декларація не хоче признати Центральній Раді навіть права видавати спеціяльно краєві закони “в межах загального статуту” (Rahmengesetzt). Навіть се належить до компетенції загальнодержавних репрезентаційних тіл! Про компетенцію Установчих Зборів у законодавчих справах України говорить рівно ж “інструкція” (§ 1). Автономною може провінція називатися лише тоді, коли вона має свій власний законодавчий орган. Україна такого органу не має, закони для неї має видавати Петербург. Суть автономії лежить у тім, що ні один краєвий закон не може бути виданий без ухва- ли репрезентації краю. За декларацією й інструкцією, закони, що стосуються до України (краю), не тільки можуть, але й мусять бути видані иншим, некраєвим репрезентаційним тілом. Репрезентація краю не має загалом права ухвалювати за- кони, лише дорадче право та право законодавчої ініціативи. Можна сказати, що уряд, не виходячи за межі своєї компетенції, не може хочби лише засадничо визна- ти української автономії. Сей аргумент є, одначе, неслушний, бо як, порушуючи право Установчих Зборів, проголосив російський Тимчасовий Уряд незалежність Польщі, так само міг він проголосити, бодай у засаді (як того домагався Універсал Ради), право України на автономію. Брак посередньої або безпосередної згадки про се в “інструкції” вказує, отже, що за Україною характеру автономної провінції не визнається. На підставі сеї аналогії твердити, що Україна, спираючись на існуючі вже статути, не зможе стати справді автономною провінцією, було б, проте, таки неоправдане. Правда, точний зміст обох згаданих документів є такий, який подав я вгорі: вони не наділяють Paдy правами автономно-легіслативної установи, але § 4 “інструкції” полишає волі Генерального Секретаріяту всі “пропозиції” (які можуть, прецінь, обіймати і законопроєкти) у справах краю перед їх поданням Тимчасово- му Уряду вносити “на обговорення Центральної Ради”. Генеральний Секретаріят  є вибраний Радою і, бодай за згідною думкою обох сих інституцій, перед Радою відповідальний. Супроти того не підлягає сумніву, що Генеральний Секретаріят зробить зі свого наданого йому § 4-им, права якнайширший ужиток. Станеться се, то ні один закон не надійде на затвердження правительства без попередньої ухвали Ради, яка тим способом набере рис місцевого парламенту. Все буде залежати від практики нових інституцій. У кожнім разі § 4 є майже одиноким елементом автоно- мії в новім устрою України, проти якого стоїть маса инших зовсім иншої натури.

Сими другими елементами, які переважають в актах 16 липня та 17 серпня є насамперед елемент провінції з певними правами самоврядування. Під самовряду- ванням розумію участь більшої кількости громадян у повненню публічної адміні- страції, тобто в обсягу виконавчої (не законодавчої!) функції. Устрій Генерального Секретаріяту, власне, каже підвести “Україну” під сю рубрику.

Генеральний Ceкретатріят складається з генеральних секретарів для справ: а) внутрішніх, б) фінансових, в) хліборобських, г) просвітніх, г) торговельних і про- мислових, д) праці, рівно ж із секретаря для національних справ, писаря і контр- олера (§ 3 “Інструкції”). Секретаріят має “керувати краєвими справами на Україні” (декларація), він є “найвищим краєвим органом управління” (2-ий Універсал Ради). Компетенція його є, наскільки се можна внести з занадто загального перечислення “інструкції”, більш-менш та сама, яку мають російські земські управи, німецькі провінціональні ради або виконавчі органи Генеральних Рад французьких депар- таментів та County Councils (рад графства) в Англії. Вибраний Центральною Радою Генеральний Секретаріят є тілом репрезентаційним, отже, як такий міг би вважа- тися органом провінціонального самоврядування, коли б він рівночасно не мав характеру органу авторитарного, урядового. Тут ми підходимо до тих прикмет конституції України, що зближують її до типу, що називається звичайно “окремою адміністративною територією” (besonderes Verwaltungsgebiet).

Як Універсал, так і Декларація з інструкцією називають згідно Генеральний Секретаріят “носителем (або органом) найвищої краєвої влади Тимчасового Пра- вительства на Україні”, який затверджується центральною владою. Тим часом найвищі виконавчі органи самоврядних провінцій є органами репрезентативними, представниками не влади, лише населення (з виїмком хіба Франції, де генеральні Ради департаментів не мають своїх виконавчих органів). Далі – “за посередництва генеральних секретарів здійснюється повновладдя Тимчасового Уряду у справах місцевої управи” (§ 5 інструкції), Генеральний Секретаріят у всіх місцевих спра- вах передає розпорядження та вказівки Тимчасового Уряду місцевим владам (§ 6 інструкції). Він же ж пропонує кандидатів на урядові посади, які входять до кола справ, визначених у § 5, і які обсаджуються за призначенням Тимчасового Уряду (§ 7 інстр.). Отже, генеральні секретарі є урядовими урядниками. Далі, Генераль- ний Секретаріят не має на Україні жодного ухвалювального і контролювального тіла (що є конечною умовою самоврядної провінції), якого він був би виконавчим органом. Навпаки, він є виконавчим органом петербурзької легіслатури. Се все робить із нього звичайний місцевий адміністративний орган уряду, а з України

– те, що ми назвали вгорі, “ein besonderds Verwaltungsgebiet”. Такою окремою ад- міністративною територією є, наприклад, mutatis mutandis Боснія-Герцеговина, є нею в Росії Кавказ, було почасти Варшавське генерал-губернаторство. Про подібні території думав у 1816 році відомий російський реформатор і міністр Олексан- дра І Сперанський, що хотів поділити Росію на 12 намісництв, по 3–4 губернії в кожнім. Намісник та його Рада мали, за проектом, “въ маломъ розм7р7 представ- лять комитетъ министровъ”. Намісництву мали підлягати неї части воєнної управи, судові, поліційні, господарські, духовні і просвітні справи. Подібно, як тепер на Україні існують губерніяльні комітети, що підлягають Ген. Секретаріятові, мали б бути після Сперанського в кожній губернії, “губернские советы”. Елементи такого намісництва має в собі й Генеральний Секретаріят. Навіть секретар для України   в Петербурзі міг би бути порівняний з “повереннымъ по деламъ Кавказа” при Ка- бінеті Міністрів. Але річ комплікується тут тим, що Генеральний Секретаріят все ж є не лише органом уряду, але й Центральної Ради, тілом репрезентаційним. Сей його подвійний характер утруднює власне правну характеристику цілого, створе- ного липневою угодою устрою України. Можна сказати (аби пояснити справу через аналогію), що коли б Центральна Рада мала, наприклад, компетенцію галицького сойму, то Україна нагадувала б трохи собою ту Галичину, яка перед війною була іде- алом поляків, себто Галичину з відповідальним перед соймом намісником. Трохи по- дібний є спосіб комплектування Генерального Секретаріяту до таємної Ради (Privy Counils) при канадійськім генерал-губернаторі. Екзекутивну владу в Канаді виконує ся Рада, яка призначається генерал-губернатором за згодою нижчої палати.

Широка компетенція Генерального Секретаріяту і залежність його від Централь- ної Ради, а особливо сконцентрування в його руках екзекутивної влади надавали  б Україні почасти характеру окремої держави (є се, власне, четвертий, останній елемент, що здибаємо в українській конституції). Сей характер мала б Україна ще в більшому ступені за “конституцією” з 29 липня. Ся конституція проголошувала відповідальність Генерального Секретаріяту перед Радою (§ 1), поширювала його управнення до справ військових, юстиції, пошт і телеграфу (§ 4), що рідко коли належить до провінцій, і робила залежною важливість усіх законів на Вкраїні від їх проголошення в краєвім “Українськім Вістнику” (§ 19). Та “конституція” 29/ VІІ залишилася тільки проектом, і її постанови були “інструкцією”, або знесені, або змодифіковані, після чого про державний характер України не могло бути й мови. Генеральний Секретаріят став, щоправда, вибиральний, але супроти Ради не відпо- відальний. Він концентрував у собі велику частину урядової влади в краю (подібно, як хорватський уряд), але був органом Тимчасового Уряду. Супроти сього маліє і роль “комісара України при Тимчасовому Уряді” (§ 8 інструкції) – інституції, що     в инших обставинах могла б указувати на державний характер України. Його ком- петенція де в чому перевищує компетенцію “міністра для Галичини”, але не може дорівнювати значенню фінляндського “статс-секретаря” або міністра для Хорватії при угорськім кабінеті – висланників незалежних (в обсязі їх діяння) краєвих урядів. Зрештою, останній, 9-ий параграф інструкції, що дозволяє міністерствам “в наглих і нетерплячих проволоки випадках” передавати свої постанови місцевим владам “без- посередньо”, поминаючи Секретаріят, робить ілюзорними навіть права Генерально- го Секретаріяту як вищого органу “окремої адміністративної одиниці”.

Зводячи все сказане докупи, можна ствердити, що тимчасовий устрій України міс- тить у собі елементи найрізнородніших правнодержавних організмів – від звичайної провінції до самостійної держави. Одні з сих елементів виступають яскравіше, другі не так яскраво, инші ледве помітні. Я думаю, що не помилюся, коли схарактеризую Україну, створену актами 16 липня і 17 серпня, як окрему адміністративну терито- рію з характером самоуправної провінції. Елементи, які містить ся дефініція є най- більш підкреслені в обох актах, натомість прикмети автономні і власної державности є дуже невиразні. Мішаний характер української конституції не дозволяє віднести її до одного або другого типу, сполучених у наведеній вище дефініції.

 

Аналогії до конституції 16 липня годі шукати в Гетьманщині, навіть абстрагу- ючись від способу її постання (octroi!). “Землі гетьманського рейменту” мали свою власну законодавчу (через “універсали”), адміністративну і судову владу. Нинішня Україна має лише сю другу, і то не вповні. Найбільше вже буде подібна ся консти- туція до того ладу, що запровадила Кетерина ІІ на Україні по скасуванню Геть- манщини. Прийнявши димісію гр. Розумовського, цариця указом від 10 падолиста 1764 р. звеліла “для надлежащого Малой России управления учредить там “Мало- российскую Коллегию”. Компетенція сеї колегії, що призначалася урядом, а вела адміністрацію краю, здається, найбільш зближалася до компетенції Генерального Секретаріяту.

Розуміється, акти 16 липня і 17 серпня мають лише тимчасове значення і обов’язуватимуть лише до скликання російської коиституанти. Але вже тепер можна собі уявити, що в стані є осягнути Україна в Росії. Бо коли б Тимчасовий Уряд хотів признати їй права хоч несуверенної держави, то могло б, наприклад, застерегти, що майбутні відносини між Україною і Росією будуть урегульовані взаємним порозумінням обох конституант. Так не сталося, а згадка про винятко- ву компетенцію в сій справі російської конституанти відразу надає майбутньому устроєві України (хоч би який він матеріяльно був) формально характер провінції. Як виглядатиме ся провінція, залежатиме від того, який із сих трьох або чотирьох елементів, що ми їх знайшли в українській конституції, візьме гору. Коли Цен- тральній Раді вдасться перемінитися в локальний парламент і поставити в дійсну залежність від себе Генеральний Секретаріят (за його незміненої компетенції), ма- тимемо перед собою досить широку провінціальну автономію, яка почасти збли- жатиметься до хорватської. Навідворот, коли урядові (за незміненої компетенції Центральної Ради) вдасться, виграваючи поміркованї елементи українства проти крайніх, зробити з Генерального Секретаріяту свій орган, то Україна готова буде перемінитися у щось на зразок кавказького намісництва. Єдиною гарантією укра- їнськости сього намісництва були б тоді лише міцні позиції українства в земствах і петербурзькому парламенті.

Акти, на яких будується теперішній устрій на Україні, носять на собі печать крайнього поспіху і крайнього дилетантства. Широкі форми та малий зміст відкри- вають джерело безконечних конфліктів між Києвом і Петербургом. До чого вони приведуть, шкода часу говорити. У кожному разі українська правно-політична творчість, що стала на мертвій точці в 1781 р., знову має поле для своєї практич- ної діяльности. Україна, похована як нація в XIX ст., воскресла як така у ХХ-ому. Провалля, викопане століттям, засипано, обірвана нитка традиції нав’язана знову. Богато робиться помилок, навіть дурниць у сій роботі, богато виявляється наїв- ности, але богато їх було й давніше. Акти 16 липня і 17 серпня зачинають майже якраз тим, чим скінчили “статті” Хмельницького за Катерини – з виризнання окре- мої української території й окремої “політичної нації” на ній, якій признані певні права самоврядування. Але такі вимоги, як українські Установчі Збори, самостійне представництво на мировій конференції, що популяризуються тепер у краю, свід- чать, що воля до творення власної держави на Україні не загинула. Сподіймось, що дорога до сеї мети, яка буде рівночасно і дорогою вперід, і дорогою назад – до статей 1654 р., а може, й до повної сепарації не буде такою довгою, як се думають у Петербурзі.